时间：2020年11月18日
来源：成都日报 作者：焦永利
2011年，中国城镇化率超过50%，标志着城乡社会结构的历史性变革，“城市中国”成为重要治理维度。2019年末城镇化率达60.6%，按照年均约一个百分点的增速，到2035年我国城镇化率将基本达到发达国家成熟城市化水平。因此，未来15年将是我国国土空间开发保护格局走向成熟定型的关键时期，“十四五”时期也是以人为核心的新型城镇化向纵深发展、推进新发展格局落地见效的关键五年。在此背景下，党的十九届五中全会提出“构建国土空间开发保护新格局，推动区域协调发展，推进以人为核心的新型城镇化”。展望“十四五”时期的中国城市化及城市发展进程，可以从党的十九届五中全会三个“新”的核心要义进行把握。
迈步新发展阶段
探索升级“城市研发”新境界
近年来，中国若干前沿城市在世界城市体系中的地位与作用持续跃升，未来这一趋势应该仍将延续。在此大趋势下，党的十九届五中全会部署开启了建设社会主义现代化国家的新征程，展望未来五年乃至十五年，我们需要思考建设一个怎样的城市体系？需要建设什么样的现代化城市？
迈向现代化既要充分借鉴先发国家经验，也要与时俱进，认识到一个时代有一个时代的任务，站在新的历史方位谋划未来。从人类社会演进脉络来看，中国改革开放以来的高速城市化进程恰逢工业化、信息化社会的接续转型期。由此，我国的城市化既呈现出与发达国家的共性规律，也呈现出鲜明的制度特征与时代特色。
习近平总书记指出，城市是生命体、有机体。城市就像一类独特的生命物种，在长远的岁月中持续进化。今天，人类社会向智能化方向演进，未来城市、新文明城市等概念已经成为国内外热议的话题，智能化城市治理所面对的问题域许多是人类社会前所未有的。未来城市中涉及居民、企业、各类组织的多源、多层次、全场景数据正在加速形成一个云端数字孪生体，从而通过物理世界和云端的互动，让各类数据资源更加系统、快捷地服务于城市运行。这就要求在城市理论层面深化研究，在迈向全面建设社会主义现代化国家新征程的起点上，秉持大历史观，积极发挥制度优势，升级传统的城市规划体系，迈向“城市研发”新境界，用奋进精神和改革举措推动城市生命体的迭代进化，建设社会主义现代化新型城市，为人类城市发展贡献更多的中国方案和中国智慧。
坚持新发展理念
城市更加智能、包容、可持续
理念是行动的先导，新发展理念彼此联系、相互促进，体现了系统观，是指导城市工作的基本原则。当前，我国各层级城市虽然在发展基础、区位条件、产业结构、治理能力等方面差异明显，但都有条件根据自身特点全面落实新发展理念。当前，新一轮科技产业革命方兴未艾，以高铁为代表的新型交通方式深刻重塑区域经济地理，这些变化又在某种程度上拉平了许多城市之间的起跑线。
“十四五”时期，城市需以创新为根本动力，以实体经济为基础，大力发展新经济、新业态，有条件的城市要推进科学城等新型功能区建设，实现发展动力向“源头创新”的重大转型。同时要善于运用科技手段，推动城市治理向智能化跃迁，实现“由人力密集型向人机交互型转变，由经验判断型向数据分析型转变，由被动处置型向主动发现型转变”；要增强城市之间及城市内部子系统之间的协调性，保底线、补短板、强弱项。规划《建议》明确了“实施城市更新行动，推进城市生态修复、功能完善工程，统筹城市规划、建设、管理”，“强化历史文化保护、塑造城市风貌，加强城镇老旧小区改造和社区建设，增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市。提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控”；要坚持绿色引领，建设生态城市、公园城市。
当前，经济发展的逻辑正从“产城人”走向“人城产”，人力资本追求高品质、和谐宜居的生活环境，城市竞争力也将转变为“自然、人居、创新”三个生态体系的叠加。2018年2月，习近平总书记在成都提出公园城市理念。今年初，习近平总书记亲自谋划部署成渝地区双城经济圈建设，明确提出支持成都建设践行新发展理念的公园城市示范区。“公园城市”是古今中外美好人居理想的现代表述与城市表达，应该成为各个城市发展建设的共同愿景；要坚持全面开放、深度开放，集聚国内外优质生产要素。城市也是一个开放的复杂巨系统，没有开放，没有能量信息的交换，新陈代谢就会停止，城市的生命力就会干涸。其中，中心城市特别要树立开放的胸襟格局，积极带动周边发展；城市还要进一步落实共享理念，积极接纳流动人口市民化，强化基本公共服务保障，开展功能修补、城市设计、场景营造，服务市民美好生活需求。
支撑新发展格局
城市群、都市圈将成为战略发展极
构建新发展格局是主动作为和长期战略，具有内生逻辑，国土空间开发保护格局、城市化战略格局都要适应并支撑新发展格局。构建新发展格局，要求把扩大内需作为战略基点，打通从生产、分配到流通、消费等诸多环节的堵点。同时也要求深入参与国际循环，在更高水平上扩大对外开放。这两方面重大任务的实现都有赖于一个合理的城市化格局及以人为核心的新型城镇化道路。
首先，新发展格局要求统筹国内外两个大局、统筹发展与安全两大主题，同时又要尊重集聚效应和要素流动市场规律，这就决定了必须发挥中心城市带动作用，走以城市群、都市圈为主体空间形态的城市化道路，大力推进以成渝地区双城经济圈为代表的中西部城市群发展，构建相对均衡的新型国土空间发展安全格局。
其次，若干城市群、都市圈将成为战略发展极，成为扩大“两新一重”有效投资，提高经济密度和创新浓度，建设现代物流体系，促进要素畅通循环，培育扩大中等收入群体，促进消费升级以及实现更高水平对外开放的主要承载平台。这是根据发达国家经验教训，努力实现人与自然和谐、区域动态平衡，既发挥集聚效应又避免城市病，综合了安全、生态底线、经济运行成本、人口分布、创新密度、基础设施与公共服务集约高效供给等多方面因素作出的战略抉择。同时，这一发展格局有利于稳定全社会预期，对于社会高度关注的土地、房地产、农业转移人口市民化等问题，规划《建议》都作了清晰部署。
再次，在城市群、都市圈的建设过程中，要特别注重通过多式立体交通推动网络化发展。城市群、都市圈为主体的城市化形态结束并超越了延续多年的大城市与小城镇道路之争，规划《建议》中提出要“合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展”。同时，还明确提出了“优化行政区划设置，发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈。推进成渝地区双城经济圈建设。推进以县城为重要载体的城镇化建设”。这些部署将促进支撑新发展格局城市化形态的生成，也为“十四五”时期相关领域的改革指明了方向。
习近平总书记2019年11月在上海考察时提出了“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念。“十四五”时期将开启第二个百年奋斗目标新征程，展望未来，中国的城市发展将迈入新阶段，坚持以人民为中心，落实新发展理念，追求高质量发展，努力开辟城市之治新境界。
作者：焦永利 中国浦东干部学院教研部副教授、中浦院牛津大学联合城市研究中心研究员