构建面向未来的空间结构

时间：2020年12月2日  作者：焦永利

空间战略是引导经济社会高质量发展的重要政策工具。近年来，成都以建设全面体现新发展理念的城市为战略目标，坚持以人为核心，在创新实施空间战略方面探索出了一系列新做法，所取得的一些有效经验可供中西部地区乃至全国其它城市借鉴。面向未来，进入新发展阶段，成都需要全面贯彻党的十九届五中全会精神，继续推动城市格局的战略性调整和优化，坚持世界眼光、国际标准，积极探索城市进化新路径，加快建设全面体现新发展理念的城市中国新样板。

践行国家战略 推动区域经济地理重塑

成都始终融入和践行国家战略，勇于承担国家使命，遵循发展规律，踏准时代脉搏，构建引导城乡和区域高质量发展的空间战略和系统性政策措施

进入21世纪，伴随着国家西部大开发战略的实施，成都的综合实力和城市能级持续提升，迅速跻身全国前沿城市行列，也成为全球投资者、新闻媒体以及学术界共同关注的国际化大都市。其核心原因是，成都始终融入和践行国家战略，勇于承担国家使命，遵循发展规律，踏准时代脉搏，构建引导城乡和区域高质量发展的空间战略和系统性政策措施。

从中心带动的圈层式空间战略，到避免传统城镇化路径教训、搭建全域覆盖规划管理体系、系统推进统筹城乡发展，再到成渝地区双城经济圈建设背景下实施“东进”战略，其背后是城市空间战略的区域视野拓展与国家使命提升，是伴随发展能级提升而动态拓展的格局。例如，为深入贯彻习近平总书记关于“成都东进、重庆西扩”的重要指示精神，加快推进成渝地区双城经济圈建设，四川省政府批复设立了成都东部新区，这一战略不仅推动成都从“两山夹一城”变为“一山连两翼”的城市格局千年之变，更是实现成渝相向发展国家部署的空间表达。近年来，我国“头部”区域空间变革已经进入功能疏解与再集聚并行的空间重构期，以及面向未来探索新发展路径的迭代进化期，成都东部新区也将与雄安新区、上海自贸试验区临港新片区等承担相似的战略使命，成为重塑区域经济地理与推动城市进化的战略空间，这将有利于提高双城经济圈的人口和经济承载力。

展望未来，党的十九届五中全会提出的构建新发展格局、坚持实施区域重大战略等重大部署为成都提供了新的历史机遇。从国内大循环视角看，成渝地区双城经济圈已经成为“菱形”国土经济地理空间的重要一极，集聚和辐射能力需继续提升，从国际国内双循环来看，成都处于向西向南开放前沿，这就要求成都进一步将自身放到世界城市体系和国家战略全局中进行观照，加快拓展国内循环的战略腹地，加快建设国际循环的门户枢纽，构建引领区域高质量发展、参与国际高水平竞争的空间体系与功能组合。

坚持系统思维 谋划全域空间格局优化

近年来，成都坚持系统思维，谋划全域空间结构优化，做出了多方面创新探索，正在引导形成适应高质量发展、服务高品质生活的空间格局和丰富场景

城市是生命体、有机体，是复杂的开放巨系统，要实现城市的高质量发展必须坚持系统思维。党的十九届五中全会明确提出编制“十四五”规划的“五个坚持”基本原则，“坚持系统观念”位列其中。因此，城市空间战略绝不能就空间而论空间，必须坚持以人为核心，统筹多维度、多层次因素，系统分析，综合布局。近年来，成都坚持系统思维，谋划全域空间结构优化，做出了多方面创新探索，正在引导形成适应高质量发展、服务高品质生活的空间格局和丰富场景。这些创新举措包括：

一是坚持以人为核心，将“让生活更美好”作为出发点和落脚点，实现营城思路从传统的“产、人、城”模式到“人、城、产”理念的深刻变迁。综合考虑人的多维度多层次属性需求，全方位服务人的自然属性、经济属性、社会属性、文化属性并在空间规划战略中加以体现。服务人的自然属性，建设生态宜居公园城市。服务人的经济属性，建设产城融合的产业功能区和产业生态圈。服务人的社会属性，加大高质量公共服务设施布局力度，增强社区空间品质提升和治理优化。服务人的文化属性，积极开展场景营造。

二是以新一轮规划修编为契机，提出重塑城市空间结构和经济地理的战略取向，在四川省内发挥带动全省的“主干”作用，推动五大经济区合作发展，在市域层面，通过“三降两提升”，进一步疏解城市核心区非核心功能，带动全域城乡均衡协同发展。明确“东进、南拓、西控、北改、中优”的十字方针，系统重构全市的空间布局、产业体系、功能体系、公共服务和治理体系，按照“以水定人、以地定城、以能定业、以气定形”的思路优化城市空间格局。

三是摒弃“摊大饼”模式，推动构建“双核联动、多中心、网络化”的空间格局，促进空间结构与人口规模、城市规模、产业发展和生态容量相适应，推动形成“青山绿道蓝网”相呼应的城市形态。

四是重构发展动力传导的空间组织体系。为形成和强化源头创新、原始创新在城市发展动力格局中的核心地位，成都明确了“一核四区”的科学城总体规划布局，带动全市形成“核心驱动、协同承载、全域联动”的发展格局。进而推动“一核四区”通过数字链、创新链和价值链与全市14个产业生态圈、66个产业功能区相嫁接。“1、4、14、66”这样一组数字就构成了成都未来发展动力格局的空间“密码”以及发展动能的“金字塔体系”，涵盖了从源头创新到二次创新、再到产业生态圈的发展壮大、再到产业功能区的规模化落地的完整链条，形成从科学新发现到新经济发育、新技术场景应用的完整图景，更好适应城市进化的整体趋势。

展望未来，成都需继续坚持系统思维、系统观念，更加注重统筹城市发展与安全。党的十九届五中全会强调，安全是发展的前提，发展是安全的保障。要进一步将安全的命题体现到城市空间战略与政策的全流程、各领域，加快建设韧性城市、海绵城市，更好应对巨量人口、高密度要素流动所带来的高风险。同时，数字产业化、产业数字化的新发展使得创新链、产业链、价值链正在解构、重组，其空间映射的新趋势、新规律也值得积极研究、认真应对，进一步下好空间动力体系重组的先手棋。

承续历史文脉 建设美丽宜居公园城市

习近平总书记在成都考察时提出“突出公园城市特点”的城市建设新理念，这正是古今中外美好人居理想的现代表述与城市升华

“窗含西岭千秋雪，门泊东吴万里船”“晓看红湿处，花重锦官城”“锦江近西烟水绿，新雨山头荔枝熟”，这些脍炙人口、引人入胜的诗句，体现了成都这座美丽宜居城市的历史文脉。2018年2月，习近平总书记在成都考察时提出“突出公园城市特点”的城市建设新理念，这正是古今中外美好人居理想的现代表述与城市升华。

承续文脉，开启新篇。成都在建设公园城市的方向上起步迅速，部署系统，创新举措不断涌现。2018年7月，成都市委出台《加快建设美丽宜居公园城市的决定》，对公园城市建设作出了系统部署。此后，在全国率先成立公园城市研究院，开展了高水平系列课题研究，在全市新一轮规划建设中积极落实，划定两山（龙门山和龙泉山）、两网（岷江和沱江两大水系）和六片生态隔离区等重要生态空间，限定和稳固城市格局，依托生态空间建设一系列的城市郊野公园。结合山川水系、通风廊道和重要节点视线廊道建设各类城市公园，并与外围生态空间相互连通，形成“城在绿中、园在城中、城绿相融”的城市公园体系。结合城乡交通和水系脉络，构筑以“一轴两山三环七带”为主体骨架的天府绿道系统，串联城乡空间，融合城乡功能，加快塑造“推窗见田、开门见绿”的城市特质。同时，深度融合未来的生活场景、消费场景、创新场景推动公园、绿道的“场景革命”，为生态、生活、创新的互动聚变提供新型载体，推动美学体验和文化深度融入市民生活。当前，成都正在积极实现上述愿景，全力建设公园城市示范区，加快打造承载美好生活的未来之城。

展望未来，在迈向全面建设社会主义现代化国家新征程的起点上，中国城市发展也将迈入新阶段，成都等前沿城市需要以推动城市进化、追求人类城市文明新境界的视野和胸怀，坚持世界眼光，承继历史文脉，积极探索追寻“理想城市”的新路径。

（作者：中国浦东干部学院教研部副教授、中浦院牛津大学联合城市研究中心研究员）

营造城市产业发展新图景

时间：2020年12月16日  作者：焦永利

近年来，成都积极适应“产城人”到“人城产”的城市发展逻辑变迁，面向新一轮科技产业革命重塑产业体系，构建覆盖全域、合理分工、创新引领的规划体系、产业格局及其治理架构，坚持“人、城、境、业”一体部署，持续建强国家中心城市、国际门户枢纽城市、美丽宜居公园城市和世界文化名城，不断提升成都全球竞争力、辐射带动力、城市承载力和城市话语权。在推进产业发展方面探索了一系列新做法、创造了多样化的新场景。迈入新发展阶段，需要进一步适应和服务新发展格局，全面体现高质量发展的要求，系统践行新发展理念，推动成渝地区双城经济圈加速成为推动全国高质量发展的增长极和动力源。

坚持系统推进

将产业发展嵌入城市总体发展战略

西部大开发战略实施20年来，以成都为代表的西部城市步入发展快车道。借鉴先发地区经验教训是成都重要的后发优势，通过推进覆盖全域的综合战略，将产业发展融入城市发展的总体布局，坚持空间、产业、人力资本、公共服务协同部署，一定程度上避免村村点火、户户冒烟的无序发展路径，提升了产业集聚效益和发展质量，也积累了创新和消费潜力，这是成都产业发展的核心特征之一。在此基础上，成都在电子信息、航空航天、汽车、芯片等先进制造业和软件、文化娱乐、金融等现代服务业领域实现高点起步，在经济增速、实际利用外资、人才集聚、城市品牌等方面迅速迈向中国城市竞争力的前列，产业竞争力持续攀升。

今年5月，中共中央、国务院印发《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，提出要推动“东西双向开放协同并进”“扩展国家发展的战略回旋空间”等新部署。显然，新一轮西部大开发承担着促进构建新发展格局，开拓开放新通道、新空间，在国际环境剧烈变化背景下保障国家经济安全、形成战略回旋空间的重大任务，西部地区的高质量发展具备更为突出的全国意义。近年来，从经济、交通、商贸等多源数据来看，我国区域经济发展主干格局逐步呈现出“菱形+十字”的钻石骨架形态。成渝地区双城经济圈作为中央率先明确的西部地区增长极，被寄予了厚望。这意味着，成渝地区双城经济圈的任务不仅是追赶，更要创新，既要借鉴东部与其他地区的改革发展经验，还要根据高质量发展的要求实现路径和模式的革新。

回顾历史，成都坚持系统思维，将产业置于城市总体战略下加以部署，取得了发展质量与速度上的成效。未来，面对更高的国家战略使命，要在新发展格局中发挥更大作用，成都坚持将产业作为内生于总体战略的重要部署，积极适应和引领城市发展逻辑从“产城人”到“人城产”转变，统筹“人、城、境、业”综合部署，提出“全方位提升城市能级，全方位变革发展方式，全方位完善治理体系，全方位提升生活品质”，重塑人的美好生活需求与城市生命周期的协同共振，在创新基础、文化氛围、场景体验上进一步突出人的主体性，激发创新动能，塑造美好生活。推进“产业和人”关系从传统工业化的“人的异化”状态到“辩证统一”的境界升华。

为全世界而创造

面向新一轮科技产业革命重塑产业体系

当前，新一轮科技革命与产业变革方兴未艾，呈现一些显著趋势，成都积极拥抱这些趋势，以新经济为牵引，全面重塑产业体系。

第一，创新无界。当前，创新活动越来越趋向“为全世界而创造”，突破了经典工业化时期的经济腹地理论而走向“全球腹地”图景。新兴技术正以前所未有的规模改变着全球产业发展格局，行业边界变得模糊，全球统一市场逐步消解局部市场。在供给端，生产活动组织全球化已经是事实。这就使得那些有志于成为创新中心的城市其追求必须是“为全世界而创造”。为此，近年来成都努力超越西部内陆的传统产业区位认知，坚持在世界城市体系、国家开放战略、科技产业变革的新视野中对自身所处时空方位进行再定位，提出加快融入全球开放型经济体系，持续增强全球资源配置、科技创新策源、高端要素集成、投资消费辐射能力。加快拓展立体化通道、高能级平台和全球供应链体系，形成“一带一路”、长江经济带、西部陆海新通道联动发展的战略性枢纽。

第二，智能前景。以“智能+数据”为代表的智能革命持续走向深入。大数据、人工智能、云计算、物联网等技术逐步深入产业场景，成为新时期的新型基础设施。未来产业互联网趋势加速，数字产业化和产业数字化共同推进，人与物、人与数据、人与机器将更为密切地连接起来，实现万物互联的场景变革。成都积极拥抱这样的变革前景，谋划自身产业进阶路径，打造产业生态圈，构建具有国际竞争力和区域带动力的现代产业体系。为此，成都提出推进“以高技术服务业为动力推动现代化产业体系建设，以高能级头部企业为引领打造跨区域产业生态圈，以高品质公服供给为支撑集聚高知识高技能人才，以高水平开放为先导率先探索服务新发展格局，以高效能改革为突破构筑城市未来比较优势”。在全国率先设立了新经济发展委员会，明确了研发新技术、培育新组织、发展新产业、创造新业态、探索新模式的基本路径，聚焦六大新经济形态，探索构建丰富的新经济应用场景。

第三，人本导向。人的健康、物理增强和体验需求成为重要的创新领域。未来科技、产业创新的一大主题和源头是围绕“人”，即围绕拓展人的能力、满足人的多种需求展开。总的发展趋势是：人和机器的界限逐步模糊、现实和虚拟的界限逐步模糊，人与技术将深度融合。新技术还将大规模提升生产力，提高资源利用效率，将人从繁重的劳动中解放，让人类有更长的寿命、更多的自由时间追求创造性、追求快乐、追求自我实现。在这方面，成都提出放大生物医药产业生态圈融合效应，培育国际特色示范医疗集群、高精医药器械集群、创新驱动转化医学平台。同时，成都历史上在生活方式、美学体验、文化品格等方面具有良好的基础，有条件在消费场景、娱乐体验、软硬件集成创新等方面探索新路径，成都已经在场景营城方面进行了广泛探索，提出全方位提升生活品质，构建覆盖全区域全人群、标准化均等化的公共服务体系，不断增强以事业成长性和生活宜居度为核心的城市竞争力。

坚持以人为核心

探索“人城境业”高度统一的营城路径

产业与城市发展有着历史的规律与逻辑。在工业化前期，往往是工业化引导城市化，而到了注重质量和创新的工业化中后期以及后工业化阶段，城市化的质量、城市空间的品质往往又决定着产业竞争力的水平。纵观成都近年来城市能级和影响力的提升，这一规律显现充分。总结成都的产业发展历程，可以看到如下几条经验。

第一，遵循发展规律，顺应转型趋势。顺应“产城人”到“人城产”的历史规律，坚持以人为核心，将“让生活更美好”作为出发点和落脚点。综合考虑人的多维度多层次属性需求，全方位服务人的自然属性、经济属性、社会属性、文化属性并在各项政策中贯穿体现，通过高品质生活集聚人才、激发创新动能。

第二，着眼完整链条，重塑动力体系。全方位变革发展方式，加快构建高效协作、开放共享的产业生态圈和产城融合、职住平衡的产业功能区以及多元复合、创新驱动的高品质科创空间。以中国西部（成都）科学城为承载“0到1”创新任务的引擎，聚焦前沿医学、区块链、航空航天等领域，打造世界级大科学装置集聚区、未来产业先导区和全国科技体制改革新特区。进而，通过数字链、创新链和价值链与全市14个产业生态圈、66个产业功能区相链接，形成从源头创新到二次创新、再到产业生态圈的发展壮大、再到产业功能区规模化落地的完整链条。在产业生态圈方面，提出加强生态圈协作和产业链合作，引导培育“头部引领、腰部支撑、链式互补”的产业发展共同体，促进产业生态、创新生态、应用生态“三态融合”。

第三，汲取理论营养，实现融合创新。成都后发赶超的战略路径决定了必须广泛汲取国内外先进案例与创新理论的营养，成都也在此过程中探索了以人为核心的新型城镇化发展经验和路径。从田园城市到公园城市，从3T理论到场景理论，从产业集群到科学城，从经济地理到全球城市理论，成都一直坚持汲取前沿理论并结合自身实际实现进一步融合创新，提出了“加快构建具有全球话语权和竞争力的城市文明体系，推动现代化新天府美好图景走向世界”。

回顾城市发展历史，能量、信息和物质流动是城市进化中的关键因素，城市能否成为能量、信息的“聚变场”和“放大器”，始终是城市竞争的重要赛道。当前，全球前沿城市的枢纽功能更多表现为吞吐货物贸易品、吞吐财政金融资源等，未来则需更多吞吐知识产权、高端软件、工程技术、文化艺术、时尚品位、时代先声等具备更高“信息能量密度”的产品。面对智能社会的城市“突变”前景，需要用建设未来城市的整合思维推动系统升级，整合国内外城市、产业、科技、人文等领域的前沿经验，通过新的组合效应创造城市新价值。期待成都未来的探索实践能够为这一进程贡献新的智慧。

作者：焦永利 中国浦东干部学院教研部副教授、中浦院牛津大学联合城市研究中心研究员

城市观察|人城产：成都的营城逻辑

时间：2020年12月17日  作者：焦永利

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“推进以人为核心的新型城镇化”，为“十四五”及未来一段时期新型城镇化工作指明了前进方向、提供了基本遵循。

10月31日，成都市委召开常委会（扩大）会议，传达学习贯彻党的十九届五中全会精神，强调要准确把握“十四五”时期发展的重大部署，高质量编制好成都“十四五”规划。

随着2020年进入尾声，我们即将迎来充满希望的2021年，展望未来，成都如何以“十四五”规划为引领，并结合自身发展实际，秉持“人城产”营城逻辑，加快建设践行新发展理念的公园城市示范区？

在岁末年初的关键节点，《理论周刊》邀请中国浦东干部学院教研部副教授焦永利、中规院（北京）规划设计公司高级城市规划师李昊、中央财经大学政府管理学院城市管理系主任王伟三位专家，从“人城产”营城逻辑为切入点，为成都高质量编制好“十四五”规划建言献策。

专家简介——

焦永利：中国浦东干部学院教研部副教授

李   昊：中规院（北京）规划设计公司高级城市规划师

王   伟：中央财经大学政府管理学院城市管理系主任、副教授

人——

新型城镇化如何做到以人为核心？

王伟：《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中“人民”共出现46次，进一步表明面向新百年发展“以人民为中心”的价值取向和动力源泉，“以人为核心”也将成为“十四五”时期及未来新型城镇化的战略指引。在新发展阶段，可从以下12个维度推动“以人为核心”的新型城镇化实现新的整体性前进。

确保“人”的生命安全

保障“人”的健康发展

扩大“人”的就业机会

提高“人”的收入水平

健全“人”的社会保障

改善“人”的居住品质

增强“人”的教育质量

完善“人”的医疗服务

完善“人”的交通出行

优良“人”的生态环境

优化“人”的消费服务

注重“人”的文化休闲

李昊：在新型城镇化的过程中，各地都探索出了个性化的发展模式。近年来，作为“全面体现新发展理念城市”首倡地和“公园城市”首提地，成都的公园城市建设，与以人为核心的新型城镇化理念一脉相承。

在新时期，公园城市将成为进一步优化人居环境的重要抓手，成都唯有进一步加强公园城市建设，补齐短板，优化环境，提高城市发展质量，才能持续改善人民群众生活品质。在“十四五”期间，更加高效、公平、富有品质的公园城市建设，将为城市带来持续的创新驱动，对于新型城镇化引领的国土空间优化和成渝地区双城经济圈的建设，都具有重要意义。

城——

如何让城市更智能、包容、可持续？

焦永利：当前，经济发展的逻辑正从“产城人”走向“人城产”，人力资本追求高品质、和谐宜居的生活环境，城市竞争力也将转变为“自然、人居、创新”三个生态体系的叠加。2018年2月，习近平总书记在成都提出公园城市理念。今年初，习近平总书记亲自谋划部署成渝地区双城经济圈建设，明确提出支持成都建设践行新发展理念的公园城市示范区。

“公园城市”是古今中外美好人居理想的现代表述与城市表达，应该成为各个城市发展建设的共同愿景；要坚持全面开放、深度开放，集聚国内外优质生产要素。城市也是一个开放的复杂巨系统，没有开放，没有能量信息的交换，新陈代谢就会停止，城市的生命力就会干涸。其中，中心城市特别要树立开放的胸襟格局，积极带动周边发展；城市还要进一步落实共享理念，积极接纳流动人口市民化，强化基本公共服务保障，开展功能修补、城市设计、场景营造，服务市民美好生活需求。

王伟：成都要建成全面体现新发展理念的城市，需要更加积极解决与前瞻预判人口系统各种变化引发的风险与挑战，努力实现人口与城市的融合与共同发展，其中，高质量的国土空间规划具有非常关键的作用，主要体现为质量、结构、规模、速度、效益、安全相统一。成都通过公园城市建设为居民提供生态、生产、生活相融合的美好形态，为“十四五”以人为核心的新型城镇化奠定了良好起点。通过国土空间规划来撬动成都实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的“人—城共生共赢”。

撬动更高质量的“人—城共生共赢”

撬动更有效率的“人—城共生共赢”

撬动更加公平的“人—城共生共赢”

撬动更可持续的“人—城共生共赢”

撬动更为安全的“人—城共生共赢”

产——

如何营造城市产业发展新图景？

焦永利：产业与城市发展有着历史的规律与逻辑。纵观成都近年来城市能级和影响力的提升，总结成都的产业发展历程，可以看到如下几条经验。

一要遵循发展规律，顺应转型趋势。顺应“产城人”到“人城产”的历史规律，坚持以人为核心，将“让生活更美好”作为出发点和落脚点。

二要着眼完整链条，重塑动力体系。全方位变革发展方式，加快构建高效协作、开放共享的产业生态圈和产城融合、职住平衡的产业功能区以及多元复合、创新驱动的高品质科创空间。

三要汲取理论营养，实现融合创新。成都后发赶超的战略路径决定了必须广泛汲取国内外先进案例与创新理论的营养，成都也在此过程中探索了以人为核心的新型城镇化发展经验和路径。

李昊：产业发展对于以人为核心的新型城镇化意义重大。一方面，产业经济的持续、高效、健康的发展，可以为财政增收奠定良好基础。而公共财政将进一步通过普惠公共服务的提供，帮助农村转移人口市民化。另一方面，产业的快速增长，也将持续带动就业，特别是吸纳大量农村转移劳动力，因此，产业发展是新型城镇化的核心动力。在“十四五”时期，产业规划的编制对于成都具有重要意义。在产业规划编制中，应当重点体现如下几个视角。

一是区域视角。产业规划要强化“经济区”而非“行政区”的概念，要坚持一体化发展的理念，打破区域行政边界和部门壁垒。

二是空间视角。要合力统筹“三生”空间布局，推动产城融合，对接国土空间规划，以区域一盘棋的高度，优化产业空间布局。

三是创新视角。“十四五”期间，成都要通过科技创新不断提升产业能级。推动大数据、物联网、5G等新技术在各行业的应用，加快推进产业数字化转型。

四是未来视角。产业规划是对未来发展的提前布局，要充分体现前瞻性，对未来不确定性进行合理预判。