时间：2021年8月18日 

来源：成都日报  作者：焦永利

 

超大城市是现代化的产物，在工业化、信息化、全球化等趋势的综合作用下，世界上出现人口集聚规模超千万乃至两千万的超大城市，城市人口与建设规模在数量级上的变化既带来了无限发展机遇，也带来许多新的治理难题。因此，超大城市在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中肩负着重要使命。进入新发展阶段，以北京、上海、成都等超大城市为代表的中国城市需要勇当国家治理体系和治理能力现代化的排头兵和先行者，坚持世界眼光、历史视野，瞄准一流水平，将中国特色社会主义制度优势系统转化为更高水平的现代化城市治理能力，努力追求城市之治新境界。

超大城市治理的演变历程与重要维度

近几十年来，规模庞大的现代化、国际化大城市成为人类城市文明的一类独特现象和研究对象，理论上与之联系较为密切的概念是全球城市及世界城市，指的是那些深度参与国际化资源配置，在金融、商务、科技等方面具备重要国际影响乃至世界性影响的城市，国际上公认的包括纽约、伦敦、巴黎、东京等。

一方面，这些城市高端功能集聚，为了吸引人才、激发创新，具有持续改善生活质量和公共服务的内在驱动。另一方面，高端功能与产业的发展往往也伴随着低收入、一般性工作的扩散，因此社会经济层面的极化现象日渐突出并导致绅士化和空间分异等社会压力。同时，西方一些大城市出现的郊区化、空间过度蔓延等现象也引发生态环境和能源冲击。上述现象意味着，提升竞争力、避免社会分化、实现更可持续的发展等成为大城市治理的重要维度。在理论层面，国外相继发展了大都市政府、城市竞争、多中心区域治理、地域重划等理论和政策主张。在治理层面，从上世纪80年代开始许多国家和地区尝试重新配置公共权力，提高公共事务治理的弹性与韧性，这一潮流被学术界总结为由“管理”向“治理”的转变，继而在世纪之交又涌现出“整体政府”的概念，这些理论发展都对城市治理特别是大城市治理产生了广泛影响。

城市作为生命体、有机体，特别是超大城市更是复杂的开放巨系统，其治理维度包括治理的目标、依据、主体、对象、结构、层次、领域、过程、手段等等。限于篇幅，这里仅从目标这一重要维度分析一流城市治理的共性追求。大道至简，可用4个关键词进行概括：第一，安全。超大城市人口密集、各类要素汇集、空间密度高，各类自然灾害、公共卫生等风险带来的潜在威胁突出，这就要求城市更具韧性，城市的治理能力要能够保障安全的底线；第二，繁荣。城市的治理能够促进经济发展，让城市具有可持续的创新力和竞争力；第三，包容。城市的治理能够兜住社会保障的底线、促进社会公平；第四，美好。让生活更美好，激发创造更多的幸福美好生活场景，这是城市的永恒追求。

坚持世界眼光 推动超大城市治理现代化

新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国经历了人类历史上波澜壮阔的城市化进程，一批重要城市在全球城市体系中异军突起，深刻改变了中国乃至世界的经济地理版图。“世界工厂”“基建狂魔”等标签从不同的维度刻画出中国城市发展的重要特征和巨大影响。一批代表性城市以集群跃迁的态势活跃于全球生产链、价值链网络之中，特别是在应对新冠肺炎疫情冲击的大考中经受住严峻考验，取得了统筹疫情防控与经济社会发展的战略性成果，实现了一系列治理创新，取得举世瞩目的成就。但不可否认的是城市治理中还存在一些薄弱环节和问题，有的还十分突出、令人揪心，主要体现为：应对各种自然灾害和风险、保障人民生命财产安全的能力存在欠缺；科技创新特别是源头创新能力对于国家科技自立自强战略的支撑能力不足；在生态、公共服务、法治、文化等方面的供给水平与人民对美好生活的向往和期待尚有差距。

2019年11月，习近平总书记在上海考察时提出，要着力提升城市能级和核心竞争力，不断提高社会主义现代化国际大都市治理能力和治理水平。这是对上海提出的任务要求，也是对国内各大城市提出的新目标新要求。综合来看，当前中国城市特别是大城市、超大城市的发展进入了从规模扩张到质量提升、从经济影响到综合竞争力提升、从硬实力到软实力跃迁、从跟跑并跑向领跑发展的重要阶段。中国的大城市、超大城市应该进一步开拓历史视野，坚持世界眼光，瞄准国际一流水平，集成发挥制度、技术、文化等方面优势与特点，在城市治理体系和治理能力现代化方面作出更多原创性贡献，为超大城市治理难题贡献中国智慧和中国方案。

发挥制度优势 开辟超大城市治理新境界

实现超大城市的一流治理，要坚持以人民为中心，加强党的领导，更好发挥我国制度优势，强化战略治理能力，统筹城市运行和治理的各个维度，更好促进城市的安全、繁荣、包容与美好。

第一，始终坚持以人民为中心。这是提升治理能力的出发点和根本标尺，也是中国城市治理的鲜明特征和强大底气。习近平总书记提出“人民城市人民建，人民城市为人民”，这一重要理念深刻回答了城市建设发展依靠谁、为了谁的根本问题，深刻回答了建设什么样的城市、怎样建设城市的重大命题，为开展城市治理提供了根本遵循。以新冠肺炎疫情防控为例，正如有媒体所总结的那样，上海、深圳、成都等重要的枢纽型大城市坚持人民至上、生命至上，迅速行动、周密部署，对全国乃至全球抗疫作出了重要贡献。

第二，坚持和加强党的领导，发挥制度优势，更好实现城市的长远利益和整体利益。党的集中统一领导保障城市治理体系的上下贯通、左右衔接、一盘棋布局，从根本上克服治理碎片化问题。在中国特色社会主义制度体系的基础上，我国治理体系表现出“集中统一领导、纵向强联系、横向市场政府双机制主导、统筹能力较强”等结构性特征，有助于利益多元、群体多样、高度密集的大城市凝聚为“城市命运共同体”。

第三，统筹多元治理维度，强化战略治理能力。这是提升城市治理水平的基本方法论，也是体现超大城市治理创新的试金石。如果说新冠肺炎疫情防控、灾害应对等任务是“应急治理”，市场监管、社会稳定等任务是“常态治理”，那么，能够影响城市的性质、定位、功能、重大结构、文化性格等方面的决策就体现出城市的“战略治理”能力，体现出统筹多元治理维度、在更高维度上进行思考的能力。例如，上海近年来展现出体系化的战略治理能力，强调把握人民城市的根本属性，加快建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市，将“五个人人”作为发展愿景，努力打造人人都有人生出彩机会、人人都能有序参与治理、人人都能享有品质生活、人人都能切实感受温度、人人都能拥有归属认同的城市。主要战略举措包括：强化“四大功能”（全球资源配置、科技创新策源、高端产业引领和开放枢纽门户），提升城市能级与竞争力；建设国内大循环的中心节点、国内国际双循环的战略链接，等等。成都近年来也展现出引人注目的战略治理能力。成都抓住国家战略的机遇窗口，依托自身发展基础与传统特质，确立“践行新发展理念的公园城市示范区”的战略定位，吸收国内外前沿城市创新做法，面向技术变革的未来趋势，将“场景营城”确立为城市战略主轴，推动营城思想从“城市场景”向“场景城市”跃迁。以人的需求为导向开展城市形态重塑和功能完善，把吸引人、留住人、发展人作为价值归依，提升市民对城市的归属感，激发市民在城市中的创造力。通过“场景”的聚合、黏合、融合作用，激发人的创造、回应人的体验、彰显人的价值，逐步呈现出“处处皆场景、遍地是机会”的发展特征，不断擦亮“雪山下的公园城市、烟火里的幸福成都”的城市品牌。

第四，推动城市治理的科学化、精细化、智能化，提升政策设计能力。习近平总书记指出，一流城市要有一流治理，要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫。既要善于运用现代科技手段实现智能化，又要通过绣花般的细心、耐心、巧心提高精细化水平，绣出城市的品质品牌。特别是面对新一轮科技产业革命的广泛影响，面对城市运行和城市生活数字化水平的持续提升，智能时代的城市治理将要面对治理环境、治理问题域、治理流程等方面的新特征、新挑战，各类多源、多层次、全场景的数据正在加速构建数字孪生城市，包括成都在内的中国前沿城市都需要行动起来，为应对未来城市的横向彼此影响、利益密切交织、现实和虚拟空间深度交融的进化场景而探索治理新路径，将新发展理念细化转化为城市层面以及各个领域的可执行的具体政策，这要持续付出智慧和艰辛努力。

（作者：焦永利 中国浦东干部学院副教授）