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【第一财经】钱春海:积极财政政策面临五大挑战

发布日期:2022-04-29 字体:[ ]

时间:2022年3月23日

作者:钱春海  来源:第一财经

相对于货币政策,今年政府工作报告有关财政政策着墨较多。报告指出,2022年积极的财政政策要提升效能,更加注重精准、可持续。要保证财政支出强度,加快支出进度。实施新的减税降费政策,强化对中小微企业、个体工商户、制造业、风险化解等的支持力度,适度超前开展基础设施投资。党政机关要坚持过紧日子。严肃财经纪律。坚决遏制新增地方政府隐性债务。财政政策和货币政策要协调联动,跨周期和逆周期宏观调控政策要有机结合。

 

显然,政府工作报告对于2022年财政政策作用的定位重在“稳增长”。由于当前经济面临需求收缩、供给冲击和预期减弱三重压力,仅仅依靠货币的力量很难使经济恢复正常,此时需要更多地借助财政力量,逐渐修复消费、投资等领域的低迷。经济学理论表明,在经济下行、需求全面收缩的时候,财政政策往往比货币政策更能有效带动经济增长,此时运用扩张性的财政政策,可以使社会总需求与总供给的差额迅速缩小,经济增长动力迅速恢复。因此,2022年财政政策将发挥更为重要的作用。

 

要将积极的财政政策落地,并不容易。以2021为例,2021年财政政策偏紧,财政增收减支控债,财政收入增速持续高于支出增速,收支增速差为历年最大值。如果将公共财政和政府基金两项加起来,2021年,我国财政赤字比上年同期少了2.8万亿元,年化后大致相当于GDP的5.2%,财政赤字收缩创近几年新高,这给国内需求增长和经济增速带来明显压力。因此,深入研究2022年财政政策面临的风险与挑战,对于全面贯彻政府工作报告精神,促进2022年宏观经济健康发展,具有重大的现实意义。

 

挑战之一:2022年基建政策定调较为积极,但基建增速反弹的空间有限。原因在于两个方面,一是缺少合适的项目,二是缺少配套资金。

 

从项目来源来看,经历过去几轮的基建投资周期之后,我国基础设施日趋完善,基建发力短期缺少合适的项目。部分中央政府主导的项目,虽然有相对充足的资金支持,但建设进度已接近完成目标,或下游需求放缓,短期没有大幅增加投资的需要。部分地方政府主导的项目,虽然有一定的发力空间,但受制于地方隐性债务核查压力,配套资金受限。因此近年来地方基建投资在行业层面始终缺乏明显的亮点、合适的项目。

 

从资金来源来看,基建投资虽是政府主导,但直接来源于国有预算资金(包括专项债投向基建的部分)不到两成,主要还是依靠城投平台的债务融资。因此,城投平台的融资意愿和融资能力是影响基建投资的最核心因素。考虑到化解隐性债务风险是近年财政领域的重点工作之一,在缺少合适项目的情况下,地方政府为基建融资的动力显然不足。融资能力方面,由于城投平台融资时所依赖的土地抵押品功能弱化,城投平台的举债能力也受到极大的约束。因此,从资金来源角度看,仅靠预算内资金发力的效果可能低于预期。历史经验表明,一般预算和广义预算支出扩张,并不是基建投资回升的充分条件。

 

所以,2022年虽然对基建稳增长有较大诉求,但掣肘基建投资明显反弹的缺项目和配套融资难这两个约束,短期很难出现大的改观,因此,我们必须谨防2022年基建增速反弹空间有限。

 

挑战之二:2022年减税降费力度较大,但要预防政策的拉弗曲线效果有限。减税降费的逻辑起点还必须提高政府的控支行为。

 

2022年政府减税降费方案主要体现在两个方面:一是减税,二是退税。减税有两个部分,其一是给小规模纳税人阶段性免征增值税,其二是小微企业所得税减免。

 

第一,小微企业所得税减免,本就是近年一直延续的政策。所得税是有净利润、挣到钱之后才缴的税。对中小企业来说,所得税多少并不是最大困扰,中小微企业首要问题是竞争和生存问题,所得税的减免是锦上添花,不是雪中送炭。

 

第二,对小规模纳税人阶段性免征政策以前也有,叠加今年政策,优惠程度在不断增加,总体是件好事。

 

第三,增值税的留抵退税,通常是指增值税的预缴,先缴后退。增值税设计的征缴机制就是先缴的,然后再每个月做一次申报扣税,抵扣不足部分留待下期抵扣。这是增值税设计时一个基本的技术手段,存在一些问题,资金效率非常低下。因此留抵退税改变了增值税征税里面的技术性瑕疵。

 

第四,减税降费还会受到财政支出的压力。理论上讲,政府支出等于税费加上财政赤字,即债务。如果政府支出不变,则减税降费要求增加债务,政府宏观杠杆率将会提高,财政风险将会加剧,这不符合近几年的宏观政策。如果政府债务不变,则减税降费要求政府大规模削减支出,有效控支。因此减税降费的重点必须提高政府的控支行为。

 

挑战之三:地方政府专项债券规模快速扩张,现金流自求平衡这一硬约束的实际效力在逐步被削弱,与一般债逐渐呈现趋同的趋势。

 

新增一般债券主要用于弥补地方政府一般公共预算赤字,新增专项债券主要用于弥补地方政府性基金收支缺口,再融资债券主要用于偿还到期债券本金。近年来地方政府专项债券规模快速扩张,根据财政部统计,2021年地方政府专项债券余额仅低于国债和政策银行债同期余额,专项债已成为中国债券市场的第三大品种。

 

在规模快速扩张的同时,各方对专项债风险的担忧也在上升。按规定专项债需遵循市场化原则发行和使用,所对接的项目现金流能够自求平衡。然而在项目缺乏以及配套资金缺乏的情况下,可使用专项债的项目越来越少。因此,从2020年之后,国家增大了专项债券的使用范围,并在适当的情况下,可作为重大项目的资本金。从某种意义上可以认为,专项债现金流自求平衡这一硬约束的实际效力在逐步被削弱,专项债和一般债在趋同。

 

趋同的结果是,地方政府专项债面临着债务可持续性的问题。专项债收支列入政府性基金预算,由于所对接项目现金流难以覆盖本息,因此需要政府性基金收入或发行再融资债券来偿还。这就导致专项债还本对再融资券的依赖度越来越高。目前地方政府性基金支出中有近八成是刚性的,难以腾挪用于偿还专项债本息,如果再融资券受到防范金融风险的约束而下降,地方专项债的风险也会越来越高。

 

地方专项债的风险具有一定的隐蔽性。由于地方专项债收支列入政府性基金预算,算财政收入,因此专项债规模扩张不会提高财政赤字率。但从会计原则来看,地方专项债也应算作负债,因此地方专项债规模的扩大,将会加大地方偿还债务的风险。

 

挑战之四:2022年名义财政赤字率为2.8%,但实际财政赤字率较高,显示当前的财政收支压力依然较大。

 

2022年名义财政赤字率为2.8%,财政赤字为33700亿元,显然,以上财政赤字是在考虑第一本账支出总量和第一账本收入总量的情况下计算出来的,其中收入总量等于全国一般公共预算收入+调入预算稳定调节基金和其他预算资金+动用结转结余资金,支出总量等于全国一般公共预算支出+补充预算稳定调节基金+结转下年支出的资金。但从财政收入和财政赤字的标准定义来看,计算公式中有很多收入,并不能算作财政收入,很多负债,并不能算作财政负债。因此,在考虑狭义财政收入和负债的情况下,中国实际财政赤字率更高。

 

因此,2022年名义财政赤字并没有突破3%的水平,但考虑到地方专项债券以及减税等实际因素的影响,中国实际财政赤字率早已突破3%的水平,显示财政收支压力依然很大。

 

挑战之五:谨防财政投资的挤出效应,适当提高公共消费率,发挥对私人消费的挤入效应。

 

挤出效应是指政府支出增加所引起的私人消费或投资降低的效果。具体地说就是政府和企业都在投资,在投资项目一定的条件下,政府投的多就把企业挤出去了,这就是挤出效应。

 

由于我国金融市场利率一直没有完全市场化,政府支出的增长通常不会引起利率水平的上升,因此中国并不存在宏观经济学意义上的挤出效应。但从我国的宏观数据来看,财政投资的挤出效应也是实实在在存在的。2021年民间固定资产投资307659亿元,同比增长7.0%,两年平均增长不到3%。因此2022年政府工作报告提出,2022年积极的财政政策要“用好政府投资资金,带动扩大有效投资”。

 

财政政策的目的在于通过政府投资和消费来引导企业进行生产投资和消费。与扩大公共投资可能挤出私人投资不同,增加公共消费会“挤入”居民消费。有学术研究定量分析发现,中国公共消费每增加1%,居民消费在长期内最高会增加0.39%。国际对比看,除个别年份外,以支出法核算GDP时政府最终消费支出占比衡量的公共消费率,中国长期低于全球平均水平。其主要原因在于,中国公共支出中用于投资的比例过高。有研究发现,中国政府和城投主导的投资贡献了15%的GDP,而日本和韩国历史上最高也不到10%。

 

因此,2022年政府应当适当提高公共消费率,发挥对私人消费的挤入效应,从而充分发挥积极财政政策的作用。有三个方面值得关注:一是大幅度提高社会民生投资。财政活动中要把满足社会公共需要放在首要位置。所以2022年中央财政要大幅度增加转移支付、建立特殊转移支付机制,推动财力下沉,为基层“六稳”“六保”工作保驾护航。二是继续压缩一般性支出。一般性支出主要是政府为了维持自身运转所需要的支出。近年来,严格压缩“三公经费”已经取得实效,但一般性支出仍有可压缩的空间。政府应该继续坚持过“紧日子”。三是提高财政投资效率,提高经济建设支出的范围和使用效率。

 

总的来看,2022年是中国经济持续复苏之年,是中国开启“十四五”规划实施战略转换的第一年。从经济增长的角度,疫情只是一个短期扰动现象,不会改变中国的长期走向,中国长期向好的因素仍然存在。发挥积极的财政政策有助于保障我国经济继续保持长期向好态势。因此,只要我们政策保持定力,严格按照科学有效的方法控制疫情,中国稳中向好的趋势不会发生改变。

 

(作者系中国浦东干部学院教学研究部经济学教授)


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